“1 3”功能区战略助推区域协调发展
作者：陈 雯 孙 伟
“1 3”功能区战略的提出，是江苏发展史上具有里程碑意义的区域格局新谋划，既是新发展理念与江苏实际紧密结合的具体行动，也是江苏促进人口经济资源环境协调和区域协调发展的客观需要，对全面落实习近平总书记提出的建设“强富美高”新江苏宏伟蓝图具有重大意义。
“1 3”功能区战略与江苏省主体功能区划一脉相承，在实施层面迈出了推进形成主体功能区的“一大步”。为构建高效、集约、均衡、永续发展的美好江苏，2014年省政府印发《江苏省主体功能区规划》，根据资源环境承载力、发展潜力和开发强度，将全省陆域国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类区域。从空间布局看，“1 3”功能区与各地主体功能定位要求十分吻合，而且突破了主体功能区以行政区为单元的类型分区局限，从全省“一盘棋”的战略层面进一步明确了各区域发展的总体思路、方向和定位。
具体来说，扬子江城市群中江南五市大部分地区和江北三市城区是国家级优化开发区域，江北沿江地区是省级重点开发区域，这两类区域的主体功能定位就是承载工业化和城镇化开发的核心区域，省委省政府提出扬子江城市群是江苏工业经济的“主战场”和经济发展的“主动力”，更加丰富了这一地区的主体功能内涵。 沿海地区是国家层面的重要战略区域，位于东陇海线的连云港市区是国家级重点开发区域，盐城和南通市区及沿海港区是省级重点开发区域，“1 3”功能区战略指出在连云港、盐城、南通建设沿海经济带，主要发展沿海经济、临港经济，不仅符合主体功能要求，也更好地体现了国家沿海开发、陆海统筹的战略意图。
除淮安和宿迁市区外，苏北京杭运河沿线和环洪泽湖、高邮湖、骆马湖地区全部为省级限制开发区域，主体功能定位是农产品主产区和重点生态功能区，主要任务是增强农产品和生态品生产能力，这也是“1 3”功能区战略打造生态经济区的初衷和目标。徐州是国家级重点开发区域，按照主体功能定位要提高对周边地区乃至中西部的影响力，“1 3”功能区战略进一步明确了徐州淮海经济区中心城市的战略定位，有助于切实发挥徐州对淮海经济区的引领辐射作用。
可以说，“1 3”功能区战略依据当今发展环境和当地资源条件提出有效的发展路径，把主体功能区规划要求深化细化、落到实处，这样就使得江苏的主体功能区战略在实施层面更加深入一步，对于缓解资源环境压力、促进人口经济资源环境协调发展具有至关重要的作用。 “1 3”功能区战略是江苏站在新的起点上促进区域协调发展的重要抓手。区域发展不均衡不协调，是江苏的基本省情特征，也是“强富美高”新江苏建设急需补齐的突出短板，亟需通过制定合理的区域政策来促进区域协调发展。在“1 3”功能区战略中，扬子江城市群是面上连片开发的区域、沿海经济带是以城区港区为主体的点轴串联开发区域、徐州是点状集聚开发的区域，江北大部分空间作为生态经济区开敞保护，这样就明确了全省开发和保护的区域分工格局，推动各地区差异发展、特色发展、协调发展，校准自己的“角色”定位，从根本上改变苏北产业转移“接受者”、增长竞赛“追赶者”的固化形象，也只有这样，才会形成江苏更强大的整体竞争力。
“1 3”功能区战略的实施对政府治理能力提出了更高要求。尽管“1 3”战略给出了经济集中和生态安全的战略图景，但要实现这一蓝图，并规避不同功能区财富累积能力差异带来的社会不公风险，省委省政府需要打好治理政策的“组合拳”。从国际先进经验看，政府的治理手段主要包括空间干预性政策、基础设施连通性政策和公共服务均衡性政策三个方面。
空间干预性政策方面，按照主体功能区和“1 3”功能区格局，加快出台配套的人口、投资、土地、财税等差异化区域政策，探索制定各功能区的产业负面清单；加快建立健全稀缺资源、重要农产品的价格形成和补偿机制，有效平衡生态经济区与其他各功能区之间的利益关系；加快完善空间规划体系，推进“多规合一”，促进各类规划协调统一，确保“1 3”功能区战略实施中各部门“心往一处想，劲往一处使”。
基础设施连通性方面，重点加快盐泰锡常宜城际铁路、北沿江高铁和过江通道建设；以布局城际轨道、加密快速路网为核心，打通中心城市与中小城镇的联系通道；提升内河港口和航运功能，作为苏北农副产品进入苏南市场、苏南生产物资进入苏北腹地的重要通道。
公共服务均衡性方面，加快完善省级财政一般性转移支付制度，对生态经济地区的基本运转和社会建设刚性支出进行补助，对生态基础设施建设投入给予支持；鼓励扬子江城市群有条件城市采用资金支持、定向援助、对口支援等各种形式，支持苏北生态经济地区基本公共服务发展；加强区域间基本公共服务制度的衔接，促进基本公共服务在省内无障碍流转。 此外，还需要创新干部政绩考核制度，对于工业化集聚和创新经济为主的地区，要增加发展质量、GDP和财税贡献的考核，为全省经济增长和财富累积做更大贡献；对于生态经济地区，要淡化GDP考核，突出发展质量、生态环境保护、富民增收等指标，把当地领导的注意力和工作重心加快引导到新的发展路子上。
（陈雯为中国科学院南京地理与湖泊研究所研究员、苏科创新战略研究院院长；孙伟为中国科学院南京地理与湖泊研究所副研究员）
来源：今日徐州
编辑：鲁楠
作者：鲁楠